【社会问题的背景】

　　(1) 2010年10月9日，中国发展研究基金会在上海发布《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》，对中国城市化进程提出了有关政策建议。

　　报告主笔之一、国家发展与改革委员会秘书长杨伟民在发布会上指出，中国城市化带有“半城市化 ”特征，有关统计包括约1亿4500万在城市生活、但没有享受到和城市居民同等公共福利和政治权利待遇的农民工，也包括约1亿4000万在镇区生活但从事务农的农业户籍人口。这些并没有真正转变身份的城市人口约占城镇总人口的一半。

　　他表示，考虑到实际操作的可行性，中国在推进户籍制度改革的过程中，农民工市民化不宜采取统一开放所有地区、所有城市户籍的方式，而是应根据地方实际情况和承载能力，在农民自愿的基础上，以“保留户籍、总量控制、放宽条件、逐步推进”的方式进行。

　　城市化率2030年达65%

　　年均2000万人进城落户

　　(2)这个由十余名中国国内官员和学者历时一年半撰写而成、但不代表官方意见的报告提出，从“十二五”(国民经济和社会发展第十二个五年规划，2011至2015年)开始，用20年时间解决中国的“半城市化”问题，使中国城市化率在2030年达到65%。这意味着以平均每年2000万人的速度，解决4亿农民工及其家属的进城和落户问题。

　　报告估计，当前农民工市民化的平均成本约为每人10万元人民币(约2万新元)，以此推算，有关工作每年需2万亿元的资金投入，必须由中央政府、地方政府和市场分担。

　　官方数据显示，到2009年，中国城镇人口已达到6亿2200万人，城镇化率为46.6%。

　　不会大规模创造就业

　　(3)在城市形态和布局不均衡、资源和环境约束严峻等方面的大背景下，报告也认为，由于发展小城镇的资源成本高、大量发展小城镇的社会成本过高，小城镇不应成为未来中国城市化的主体形态。

　　报告说：“小城镇的功能特点决定了大多数小城镇不会持续、大规模地创造就业岗位，因而即使有再多的政策扶持，也难以成长壮大”;“在我国(中国)这种多级行政区划以及各级政府大量介入经济生活的情况下，发展小城镇，就是发展自己的乡镇政府和县政府驻地，发展自己的政治中心。结果是谁都可以壮大规模，谁都难以壮大规模;谁都在完善城镇功能，谁都难以完善城镇功能;谁都可以吸引农民进入，谁都难以吸引农民进入。”

　　报告主张，优化开发三个特大城市群(环渤海、长三角、珠三角)和重点发展另外八个大城市群(黑龙江哈大齐与吉林长吉地区、闽东南地区、江淮地区、中原地区、长江中游地区、关中平原地区、成渝地区、北部湾地区)，让中国走上紧凑型、集约化、高密度的城市化道路。

　　今年年初，中共中央一号文件提出的其中一个重点，是要将中小城市和小城镇的发展作为城镇化发展的重点。

　　(4)《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》，该报告把“农民工市民化”作为推进中国城市化的主要任务，指出从2010年到2030年，中国应以平均每年2000万人的速度，基本解决已在城市中的和未来进城的4亿农民工，以及他们愿意留在城市生活的家属的市民化问题。而进城落户的农民工，应与城市原有居民享受同等的公共服务和各项权利。

　　以个人身份参与报告编撰的中国国家发改委秘书长杨伟民表示，中国未来几十年要保持快速发展需转变经济增长的方式，其中扩大内需至关重要，而当前中国最大的内需就是城市化，“如果让4亿农民工及其家庭市民化，那他们将会创造巨大的内需”。

　　该报告建议，应先让有稳定职业、享有社会保障和固定住所的农民工及其家属转为市民，中小城市和小城镇可完全放开户籍限制，大城市和特大城市则根据综合承载能力逐步放宽落户条件。同时，修订土地承包法关于农民举家迁往城市落户就要取消其土地承包权的条款，可以考虑保留一定时期，如3到5年的土地承包权。

　　不过使农民工市民化需要巨额的资金投入。报告课题组调研结果显示，中国当前农民工市民化的平均成本约在10万元人民币左右。这意味着中国未来每年为解决2000万农民工市民化需要投入2万亿资金。

　　【核心观点】

　　(1)与快速的农村剩余劳动力转移相比，农民身份转换一直不彻底或严重滞后，这导致城市化严重滞后，并越来越对未来经济社会的可持续发展形成障碍。中宜教育戴斌老师认为，加快推进农民工市民化是扩大内需特别是扩大消费需求的关键性举措，同时，也是加快社会体制全面转型的主要着力点，由此可从根本上解决二元经济结构问题，促进经济与社会的协调发展。

　　(2)推进农民工市民化将提高城市化率、转变农民的生活方式，释放巨大的消费需求，大大促进农民生活方式的现代化，社会素质明显提高，并成为扩大内需的新增长点。中国城市化最本质的部分是人口城市化，而不是城市地域的扩张及房地产的发展，过去以房地产发展和城市地域为主的城市化是一种畸形城市化。未来城市化的核心是要推进农民工从劳动力的城市化向家庭的城市化转变，亦即从半城市化向完全城市化的转变。

　　(3)中国经济社会发展已经到了一个新的阶段，即通过加快社会发展来促进经济发展的阶段。一些社会问题特别是社会体制改革滞后正严重制约经济发展潜力的发挥。社会体制改革滞后既表现在总体上教育、医疗改革不到位，社会保障制度不完善，更表现为以城乡户籍分割的社会体制改革严重滞后。中宜教育戴老师认为，这里关键是促进农民工的市民化过程，消除城乡户籍分割的社会制度阻碍，促进城乡一体化和经济与社会的协调发展。

　　(4)提高农民的社会地位，促进分享社会的形成，社会将会更加和谐稳定。教育、医疗、养老保障、住房保障和就业保障是近期中国必须着力解决的五大民生问题。城乡分割的户籍制度主要症结正是与户口相挂钩的五大民生权利在制度安排上严重不平等。完全转变为城市户口的农民工在五大民生与原市民享有同样的权利。农民由此将会获得更多分享经济社会发展的机会，收入分配将会趋于合理，社会更加和谐稳定。

　　(5)大规模的农民工转换身份变成市民，可以为农村土地实现适度规模经营创造条件，从而大幅度地提高农业的劳动生产率，同时，可以较快地增加农村居民的人均收入，缩小城乡差距。

　　(6)从对策角度，戴斌老师认为我们应该从三方面推进农民工的市民化：一、加快推进户籍制度改革，可分省内和跨省两种类型采取有别的户籍改革措施。二、主要依托流出地中小城市(包括县城)推进身份转换。从经济和社会成本角度看，最经济的途径是依托流出地中小城市(包括县城)来推进农民工身份转换。这里关键是要将农民市民化过程与产业的区域转移相结合。三、建立包括农民工市民化在内的完善的住房保障体系是关键。农民转换身份不仅是取消农民工的称呼或户籍登记制度一元化(统一都叫居民)这么简单。它涉及一系列为实现城乡居民社会地位平等所需各种权力的调整和再分配，即农民工转换身份需要支付巨大的改革成本，并建立全国城乡统一的基本社会福利制度和人口自由迁移制度。